环境社会治理：环保公众参与的升级版

　　长城网讯（记者 高航）自党的十八届三中全会提出“要推进国家治理体系和治理能力现代化”后，党和国家很多重大会议多次重申，很多重要文件陆续出台。作为生态环境部门，如何在本领域推进治理体系和治理能力现代化，让生态环境保护事业向广度和深度发展，是一个非常重大的战略考量。当然，这个问题很大，我们只从在环保领域推进全社会参与，实现环境共治的角度进行初步探讨。

　　策划兼主持：张国兴，河北省生态环境宣传教育中心副主任，《河北环境保护》执行主编

　　嘉宾：

　　梁跃民，河北科技大学互联网治理与发展研究中心主任，河北省政协参政议政专家库特骋专家

　　牟永福，河北省委党校公共管理教研部副主任，河北省社会学与社会发展研究会执行秘书长

　　李春元，廊坊市生态环境局副局长，中国知名环保作家、环境评论员

　　张国兴：前些年我曾牵头搞过一个研究，叫做“生态文明视域下的环保公众参与体系构建研究”，包括现状、体系框架和政策设计等，算是为环保公众参与问题进行了一次初步系统的梳理，当时对环保公众参与的开展还是有一定的借鉴指导意义。但随着形势的发展，特别是党的十八届、十九届全会，提出治理能力现代化，提出完善社会治理，感到课题研究的站位与当前形势的发展已不相适应，简而言之，环保公众参与呼唤升级版。

　　三位嘉宾在社会研究、生态环保领域造诣颇深，实践丰富，也有非常独立的思考，很想听一听各位的见解。

　　牟永福：我想强调一点，这里有一个从社会管理到社会治理的变化过程。1992年，党的十四大报告中提出“各级政府要注重履行社会管理和公共服务的职能”，这是在党的正式文件中第一次提出社会管理，这之后一直延用社会管理这个词；十八届三中全会有了新的提法，当时的表述是“创新社会治理体制 ”，首次将社会管理调整为社会治理的表述；到了十九大，又进一步提出共建、共治、共享的社会治理格局。从管理到治理，一字之差，内涵大为不同，所以说从这个历史的脉络来看，我们对社会治理的认识和理解是不断升华和发展的。

　　李春元：从2013年11月十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力现代化，到2017年10月十九大报告进一步提出完善社会治理机制，再到2021年3月“十四五”规划深度加强和创新社会治理一整套举措。短短7年多的时间内，伴随着各级政府对社会治理体系和治理能力的深度思考和理论认知的提升、实践能力的提升，生态环境保护领域的社会治理体系和治理能力的现代化水平，政府、社会组织和公众共同参战能力也都有了十分明显的跃升。

　　梁跃民：2019年的10月28号至31日召开的十九届四中全会，对推进治理体系和治理能力现代化若干重大问题的进行了专题研究并通过了相关决议。在这次会议上，对社会治理这个概念做了一个界定：社会治理是国家治理的重要方面，要坚持完善党委领导，政府负责，民主协商，社会协同，公众参与，法治保障，科技支撑，概况为这七个方面形成的一种治理体系。这样一个概念，从这个角度出发，我觉得生态环境的社会治理是整个社会治理的一个组成部分。

　　张国兴：刚才牟主任谈了从社会管理到社会治理的转变历程，春元局长和梁主任实际是从两个维度谈了环保领域的社会治理问题：一个是从环保角度，一个从社会治理角度，都聚焦于环境社会治理这个核心话题。

　　我感觉，环境社会治理这个词，是环境治理和社会治理的有机结合体，是两大领域两个圆的交叠部分，有环境治理的成分在内，也有社会治理的成分在内，一个是环境治理体系中有关社会要素的总和，另一个也是社会治理体系中有关环境要素的总和。我们今天的话题，可以考虑主要聚焦于前者，也兼顾后者。简而言之就是，主要讨论如何通过社会共治的思路，引领环保事业向纵深发展。

　　梁跃民：赞同这个提议。话题太大，不容易谈透。讲到通过社会共治，引领环保事业向纵深发展，我想到了以前提的一个词，叫环保公众参与。

　　按认识问题的哲学方法划分，可以分为自发阶段和自觉阶段。我认为，环保公众参与，本质上更多是处于自发阶段，即环境问题来了，大家觉得这个事跟我有关系，一种本能的、自发的反应，这个阶段叫公众参与。而环境社会治理，本质上更多是进入到自觉阶段。在环境社会治理阶段也有公众参与，但是这个公众参与和原来的公众参与，形同而质异。我觉得从原来的公众参与到社会治理下的公众参与，公众本身也要升级，它应该是逐渐形成一种绿色、低碳、环境友好型全新的生活方式。

　　牟永福：十九届四中全会后，2020年中央办公厅和国务院办公厅共同出台了一个文件，叫《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，这应该是在提出国家治理体系和治理能力现代化之后，第一个在专业领域的专项指导意见。这个意见指出，要构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，我们今天谈的环境社会治理，应该是这四个方面之一，而且，与十九大提出的政府主导，企业主体，社会组织和公众共同参与相比，第一次强调了党委领导，这也是一种深化。

　　李春元：《关于构建现代环境治理体系的指导意见》确是一个非常有指导意义的文件，在这个文件中，有两种提法看似不太一致其实又是很严密的。怎么讲呢？一方面从主体角度分为了四大块，即牟教授刚才说的构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与，同时又从机制上分为了七大体系，即到2025年，建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系等七大体系，今天我们谈论的环境社会治理，按主体划分显然属于社会组织和公众共同参与的内容，但是，从机制上讲，主要属于全民行动体系，但我想其中的市场体系也有部份内容。

　　以廊坊为例，2016年，廊坊市在实施气代煤、电代煤工程中，涉及廊坊100万户，花多少钱呢？投入100多亿。面对全市百万户“双代工程”所需的数以百亿元的资金缺口，市县两级政府都无能为力。但通过国营和私营社会企业的参与，资金缺口很快迎刃而解，使工程顺利实施，推促廊坊市空气质量根本改善。这种情况如果从根本上说，实际是政府把过去大包大揽的治理工程，通过第三方服务方式放到了社会企业，从而有力开发了社会力量参与环保治理。

　　张国兴：春元局长谈的双代工程的解决，也可以说是环境社会治理的一个鲜活的事例。从系统论的观点考虑，推动环境社会治理，可能要涉及到一系列的组合拳。因为社会治理，主力虽然在社会，但根本上还是要靠党委的领导，政府的推动。大家认为从政府层面可以拿出什么具体的政策工具？

　　李春元：环境社会治理，与之前的环保公众参与相比，应伴随时代的发展和生态文明建设社会需求的迫切需要而向更高层次、更高质量、更高标准的方向跃进。

　　一是从思想上，要冲破传统观念上的部门意识。不能把公众参与看作是一般性的事情，不是可有可无的，也不是环保“独门独院”一家来做的，更不是做好做赖一个样的。要形成政府为主体的导向思维，形成政府多部门、社会多元化方向，形成联动态势、共同尽责格局。如果我们还像过去一样，把公众参与仅仅作为政府实施社会治理的一般性动员、一般性号召、低循环实施，而不是把它升级到政府治理的核心层面来认识，那么我们在工作部署上就不会突破低级循环的怪圈。

　　二是从机构上，可以考虑设立专门机构。伴随着新时代的新情况、新发展、新需求，从国家到地方，很多不适宜时代需求的政府机构，有的已经“摘牌”，有的重新转化了职能，同时也诞生了一些迫求的新机构。但目前围绕提升环境社会治理的专门机构还是一项空白。我认为，可以在省、市、县三级生态环境委员会的“招牌”下，设立一个专门的分支机构来抓这件事情，可以把它的办公室挂靠在各级政府的环保部门开展工作。

　　三是从机制上，应区别责任、规范责任。省、市、县三级相关机构应根据不同层面，明确相应职能。省一级应注重政策研究和制度设计，按国家统一部署提出地方落实相关工作的“路线图”；市一级应着眼区域实际，细化相关工作部署要求，拿出切实可行的工作举措，通过督导、考评和奖惩机制落实，推进政府治理职能的具体化落实；县一级和省市一级的相关部门要成为环境社会治理各项举措具体落实的推动者和实践者，要通过具体细化落实各种机制、开展各项具体活动，把环境社会治理渗透落地。

　　牟永福：如果机构建立了，下一步就是需要出台一整套政策来推进。这个“路线图”，我倒是认为以国家能够层面出台《中国环境社会治理行动计划》最好，也就是全国性的“路线图”，因为省一级层面自己搞自己的“路线图”，有些方面可能会出现制度障碍。

　　具体讲，一是开展基础调查研究，进行公民生态环境意识调查，了解公民环保行为基本情况和特征；二是加强顶层制度设计。从关注生态环境、节约能源资源、践行绿色消费、选择低碳出行、分类投放垃圾、减少污染产生、呵护自然生态、参加环保实践、参与监督举报、共建美丽中国等方面对公民生态环境行为进行规范和引导；三是引导和培育环保社会组织。建立环保社会组织数据库，加强与有关部门的协调会商机制，推动各地环保、民政部门重视对环保社会组织的引导与互动。启动环保社会组织公益项目小额资助活动，建立环保NGO联盟，不断完善环保社会组织管理。

　　国务院去年出台了一个政策，要求各级政府在做重大决策出台之前，必须有专家的参与，专家要出审查报告。我们河北省正在起草落实意见，比方涉及到环保，需要环保这方面的专家拿出报告，没有报告政策就不能出台，这也是从智库角度提升环境社会治理的一个方式。

　　梁跃民：我认为提高治理主体的治理能力是一个必经之路。现在我们国家已经进入大数据时代，充分挖掘大数据，是事半功倍的有效举措。

　　各个治理主体，包括环境社会治理的各个主体之间，如公民、社会组织之间，也包括环境硬件治理的各个主体之间，以及各个关键环节之间，都要大力提升数字化水平，按照大系统、大平台、大数据的要求，统一规划、统一标准、统一建设、统一运维，并做到数据、人员、技术、资金和管理的科学集中和科学分布，实现跨地区、跨部门、跨行业、跨层级的数据交换和共享，应用互联网、大数据、云计算、人工智能等现代信息技术，促进生态环境预警、监管与处置即时化、精准化、智能化，实现环保智慧治理。

　　张国兴：环境社会治理中，一个不容回避的就是民间组织，这是推进环境社会治理的一个很大的主体。在我国，环保民间组织比较复杂，大致可以分为四类：一是由政府部门发起成立的环保民间组织，如中华环保联合会、中华环保基金会、中国环境文化促进会，各地环境科学学会、环保产业协会、野生动物保护协会等;二是由民间自发组成的环保民间组织，如自然之友、地球村，以非营利方式从事环保活动的其他民间机构等;三是学生环保社团及其联合体，包括学校内部的环保社团、多个学校环保社团联合体等;四是国际环保民间组织驻华机构。大家怎么评论当下环保民间组织的现状？

　　牟永福：从大的方向来讲，我们将来要构建一个小政府、大社会，这是未来的趋势。从这个角度，我们还要尽量地培育环保组织，所谓人无头不走，鸟无头不飞，要推动环境社会治理，政府肯定是主导，但落实还是要依靠民间形成一种力量，一种绿色理念、绿色生活的潮流。包括涉及环保的纠纷，从我国一些地方的实践看，环保民间组织作为第三方，他们能够作为一个调解员。所以关键是怎么处理好政府和民间组织关系问题，怎么规范引导民间组织问题。一句话，既要积极发展，又要有序发展。

　　李春元：近年来，伴随大气、水、土污染防治攻坚战的强力实施和媒体的广泛宣传，全民的环保意识和参与环保社会治理的积极性空前高涨，环保社会组织大量增加，各类环保监督和参与活动更加广泛和充实。这些社会环保组织的出现，不仅有力的推促各级政府形成治理污染的政治自觉和民意自觉，同时也对环保社会治理起到了强有力的支撑、监督和促进作用。应该说民间环保组织在环保社会治理上功不可没，应该在新时代继续发挥其更重要作用。但是，我们也看到，当前环保社会组织在参与环保治理中也存在一些问题。如有的参与能力还不够强，有的还不够守法，甚至还有的打着环保组织和环保监督者旗号，借民生之“声”、喊为民口号、牟取不正当利益行为的事，获不义之财，这些现象，败坏了环保社会组织的声誉和形象。面对这些不良音符和问题，我们应怎样看待和解决呢？

　　我认为，看待一个新生事物，如果没有高度，那你看到的一定全是问题，看问题若没有深度，拿鸡毛蒜皮的小事去否定它，不能客观看待、冷静对待，就会因噎废食。因此，我们要充分认识社会环保组织参与环保社会治理仍处于不够完全成熟这一现实。解决上述问题，一是要适时开展专项打击活动，常态化净化社会环保组织肌体，向违法违规行为说“不”；二是要发动民间环保组织相互监督，及时发现、举报不良行为，确保环保民间组织良性参与社会治理各项行动；三是政府有关部门要强化对社会环保组织从资质认定、事中事后监管等各个环节全流程落实动态管理，确保这个组织肌体健康。

　　梁跃民：环保组织起源于西方，我们也算是引进吧。在发展过程当中，应该发挥过一些非常好的作用。但是现在看来，我觉得有一个问题需要引起重视。前面已经谈到了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》那个文件，其中在治理机制上提到了七个方面，我认为这是一个系统，是具有中国特色的这样一套管理系统，既有党委政府领导，又有社会各界参与，还有监督、信用、法律等等，在这其中，环保社会组织一定要纳入到这个治理体系当中来发挥作用，不能游离于这个体系之外另搞一套。

　　张国兴：围绕环境社会治理的战略和政策，都从不同角度谈的很深很透，对下一步工作推进有很好的借鉴意义。任何事情如果能上升到哲学高度来认识和统筹，可能会是一种飞跃。大家谈了这么多，能否剖析一下，我们的环境社会治理，应当遵循什么样的核心导向或者核心原则？

　　牟永福：从大的方面讲，一是坚持党的领导。我们现在讲环境社会治理，也是在党的领导下的社会治理，我们真正地实现社会治理现代化可能还有很长的一段路要走。二是多方共治。为进一步优化我国环境治理体系，推动环境治理能力现代化，提升生态环境治理成效，环境治理中引入新思维与新理念，以克服政府、市场和社会单一主体的治理缺陷，打造基于政府、市场和社会力量共同参与、分工协作的多元共治模式，形成一个融合多元治理主体、倡导共建共治共享的新型共同体，是当务之急。三是依法治理，在此就不展开说了。

　　李春元：“十四五”规划已经明确指出，发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径。推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设，减轻基层特别是村级组织负担，加强基层社会治理队伍建设，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。我认为，这是国家在充分总结十九届三中全会以来，我们探索和施行社会治理体系和社会治理能力现代化进程中有益经验之后提出的“十四五”新目标、新战略、新理念。我感到，这不仅是实现全社会治理体制、治理能力向更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展方向走出的坚实一步，也是我们推进环保社会治理，建立新机制，提升新能力所必须遵循的核心导向、基本原则和工作思路。下来，最关键的是需要我们基层政府在实践中，结合环保社会治理的特点、特征和特性，去具体抓好落实。

　　梁跃民：我们这也是务实务虚相结合，我从哲学层面谈谈。西方心理学做过一个实验，一屋子小孩儿分成两组，在孩子面前放上糖果，并告诉他们说，如果你坚持一小时之后再去吃这个糖果，可以给你加倍。这些孩子就出现了分化，有的马上拿起来吃了就走了，有的就等一个小时之后再去吃，得到了双倍糖果。追踪这些孩子十年二十年五十年之后的成就发现，凡是坚持延迟满足的，等了一个小时之后得到双倍糖果的孩子，在各行各业都成为一个成功者。那些立马就要满足自己的孩子，最后都是平平常常的人。这就是西方著名的心理学实验，叫延迟满足。为了更好的目标，我抑制自己当前的这种需求，达到一个更好的目标。